Криминалистика

Глава 26

Расследование злоупотребления и превышения

должностным положением (ст. 285, 286 УК РФ)

 

§ 1. Криминалистическая характеристика злоупотребления

и превышения должностным положением

 

Одним из ключевых элементов криминалистической характеристики превышения должностных полномочий и злоупотребления ими, являются сведения об обстановке совершения преступления. В обстановке совершения подобного рода преступлений центральное место занимает нормативная правовая основа порядка организации и деятельности органов публичной власти и управления, а также порядка осуществления должностными лицами своих полномочий.

Объем должностных полномочий (компетенцию) органов и должностных лиц, основания, порядок возникновения изменения и прекращения, а также регламенты осуществления должностных полномочий устанавливаются различными нормативными правовыми актами, входящими в систему нормативного правового регулирования правовых отношений.

При анализе обстановки совершения подобного рода преступлений необходимо обращать внимание на то, что система нормативного правового регулирования служебных отношений складывается из правовых актов различного уровня и вида. Такие правовые акты принимаются уполномоченными органами федеральной государственной власти, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам их ведения, а также структурными подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией. В соответствии с правилами юридической техники, нормы правовых актов, принятых вышестоящими органами, конкретизируются и детализируются в правовых актах нижестоящих органов, в рамках их компетенции. В организациях и учреждениях издаются внутренние, так называемые, локальные акты (положения, регламенты, правила), регламентирующие основания, порядок и процедуру осуществления должностными лицами отдельных действий и операций, входящих в их компетенцию.

При совершении преступлений рассматриваемого вида субъекты действуют в условиях, сложившихся в данном учреждении, организации порядка осуществления должностных полномочий. Выделяются две типичные ситуации, когда указанный порядок может соответствовать установленным нормативным предписаниям или противоречит им.

В первой из указанных ситуаций субъект указанных преступлений действует, в соответствии с нормативными предписаниями различного уровня и вида, но использует имеющиеся в нормативном правовом регулировании коллизии, а именно пробелы и противоречия правового регулирования «Устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (коррупциогенные факторы)»^[1] и позволяющие скрывать преступный характер совершаемого посягательства. Отдельные субъекты в данной ситуации надеются, что принимаемые ими меры по сокрытию не позволят окружающим, а также контрольным и правоохранительным органам выявить совершаемые преступления.

Следственной практике известны случаи, когда в отдельных структурных звеньях органов публичной власти, организациях и учреждениях встречаются массовые отклонения от установленных требований нормативных правовых актов при осуществлении должностных полномочий (выражающееся в неисполнении либо не надлежащем исполнении правовых предписаний). Как правило, такое явление принимает всеобщий характер при попустительстве руководителей данных организаций и учреждений при не эффективной деятельности контрольных органов. В результате, в таких учреждениях и организациях создаются крайне комфортные условия для совершения должностных преступлений.

Еще одной характерной ситуацией совершения данного рода преступлений является ситуация, при которой сложившийся порядок не позволяет субъекту осуществить преступные намерения, либо совершение подобных действий затруднительно. Для реализации своих преступных намерений субъект предпринимает меры, направленные на изменение сложившихся условия функционирования и деятельности организации, учреждения. Осуществляется это путем, намеренного неверного уяснения смысла и содержания правовых актов. В этих целях дается либо расширительное толкования запретительных норм, либо напротив дается ограничительное толкования и допускаются исключения из установленных правил. В отдельных случаях для этого в действующие правовые предписания вносятся изменения. Они могут заключаться в разрешении отступлений от установленного порядка для разового исполнения должностных полномочий, иметь срочный характер (вводиться на определенный период времени) либо касаться конкретных правоотношений с определенными субъектами о предоставлении каких-либо благ.

Нормативная правовая регламентация объема и порядка осуществления должностных полномочий должностных лиц, различается в зависимости от сферы деятельности (отраслевой принадлежности) и выполняемых функций.

Не вызывает сомнений наличие существенных различий в полномочиях и порядке их реализации должностными лицами, работающими в сфере государственного или муниципального управления, правоохранительных и судебных органах, учреждениях здравоохранения, образования и т.п.

Существуют нормативные правовые акты, устанавливающие общий порядок осуществления должностных полномочий в различных сферах деятельности (как правило, федерального уровня и межотраслевого характера). Кроме того, имеются нормативные правовые акты, регулирующие выполнение отдельных операций, связанных с реализацией должностных полномочий. Так, Федеральный закон от 5.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» устанавливает процедуру проведения конкурсов, аукционов при осуществлении закупок, заключения госконтрактов, одновременно определяя полномочия отдельных должностных лиц государственных и муниципальных органов.

Обязанности по выполнению предписаний указанного закона, порядок их исполнения конкретизируются и детализируются в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, Субъектов РФ и нормативных правовых актах органов местного самоуправления, а также в нормативных правовых актах учреждений и организаций, осуществляющих указанные операции.

В данном случае должностные лица наделяются специальной компетенцией для выполнения указанной деятельности. Естественно, что устанавливается и порядок реализации предоставляемых полномочий.

Подобный подход к уточнению и детализации процедур осуществления должностных полномочий нередко приводит к формированию региональных различий в порядке их реализации. Иногда такие отличия объясняются региональными особенностями, обусловленными территориальной отдаленностью, протяженностью или компактностью, спецификой социально-экономической инфраструктуры, демографических и национальных и других факторов.

Не исключая существования указанных особенностей, можно отметить, что они повышают риск возможных должностных правонарушений. Субъекты должностных преступлений нередко используют введенные исключительные процедуры для реализации собственных криминальных намерений.

До недавнего времени в теории преобладало мнение о том, что должностные преступления в большинстве своем совершаются в крупных городах. Однако данные уголовной регистрации свидетельствуют о том, что превышения должностных полномочий и злоупотребления должностными полномочиями в последнее время совершаются и в малых населенных пунктах. По данным ГИАЦ МВД России наблюдается значительная доля выявляемых деяний подобного рода, совершаемых должностными лицами региональных и муниципальных органов власти, учреждений образования, здравоохранения и правоохранительных органов.

При анализе обстановки должностных преступлений необходимо учитывать и социально-психологический элемент, выражающийся в психологическом отношении сотрудников учреждения, организации к нормативным предписаниям, регламентирующим их служебную деятельность.

В отдельных коллективах формируется атмосфера правового нигилизма, проявляющаяся в отрицании нормативных правовых предписаний и ненадлежащего исполнения должностных полномочий, при этом превалирующим становится коллективное мнение о допустимом отступлении от требований правовых норм и совершении должностных правонарушений. Основными регуляторами социальных отношений в таких коллективах становятся ни нормы права, а извращенные нормы морали так называемые «понятия».

В таких организациях на допускаемые правонарушения не реагируют ни субъекты, обязанные осуществлять соответствующий контроль, ни сослуживцы правонарушителей. Подобные служебные коллективы повязаны круговой порукой, которая способствует совершению должностных правонарушениям, облегчает их сокрытие[2].

Следственная практика показывает, существуют учреждения, где большинство должностных лиц в целом осуществляют полномочия в соответствии с правовыми предписаниями, не допуская их нарушений. Всё же часть из коллектива полагает, что возможны определенные отступления от общеобязательных правил поведения и поэтому допускают их нарушения.

Встречаются учреждения и организации, в которых наблюдается строгое соблюдение установленного порядка при осуществления должностных полномочий, должностными лицами. Вместе с тем отдельные представители этого коллектива эпизодически или систематически совершают должностные правонарушения. При этом далеко не всегда вышестоящими и рядовыми сослуживцами правонарушителя дается надлежащая оценка выявленного проступка. Сотрудники, равные по служебному положению с нарушителем, не пытаются пресечь или просто обнародовать выявленный ими должностной проступок, полагая, что это не входит в их компетенцию. Часть руководителей в подобных коллективах, обнаружив должностной проступок, не дают ему адекватной оценки, считая, что огласка негативно скажется на их собственном имидже либо служебном положении.

Как элемент обстановки преступлений данной группы, можно выделить общую организацию деятельности учреждения, в котором совершается злоупотребление или превышение должностных полномочий. При четком распределении обязанностей должностных лиц, разграничении компетенций между структурными подразделениями учреждения, организации, установлении и соблюдении процедур, обеспечивающих действенный контроль на всех стадиях осуществления должностных полномочий, риски преступлений рассматриваемого вида существенно снижаются. К этим компонентам обстановки рассматриваемых преступлений относится и своевременное реагирование на выявленные должностные правонарушения, в том числе и на проступки, не содержащие признаков преступления. В условиях регулярной профилактики правонарушений значительно снижается риск совершения преступлений. Тем самым формируются условия, неблагоприятные для совершения должностных преступлений.

В структуру обстановки преступления включаются также пространственно-временные характеристики. Место и время совершения превышения должностных полномочий и злоупотребления ими являются обязательными элементами криминалистической характеристики преступления поскольку относятся к обстоятельствам, подлежащим доказыванию. Данные элементы, характеризуются определенными особенностями. Место преступления рассматриваемой категории, может состоять из нескольких территорий, на которых совершается преступление. Нередко эти территории не граничат между собой в пространстве. Время совершения преступлений данной категории, также нередко представляет собой несколько временных промежутков.

Например, начальник отделения ГИБДД, превышая свои должностные полномочия и злоупотребляя ими, с целью улучшения показателей возглавляемого подразделения неоднократно посещал стационарные посты ДПС и давал поручения своим подчиненным о необходимости увеличения количества привлеченных по ст. 12.29 КоАП РФ – «Нарушение ПДД пешеходом или иным лицом, участвующим в процессе дорожного движения». Указанный субъект, предоставлял персональные данные, полученные из адресного бюро, для привлечения к административной ответственности в виде предупреждений. Все протоколы выносились в разное время и на разных территориях.

Важным элементом криминалистической характеристики должностных преступлений являются свойства личности субъектов посягательств такого рода.

В соответствии со ст. 285, 286 УК РФ и примечаниями к ст. 285 УК РФ субъектами преступлений рассматриваемого вида могут являться только должностные лица.

Субъекты анализируемых видов должностных преступлений могут быть классифицированы и по своему служебному положению на руководителей и рядовых исполнителей. В свою очередь руководителей можно дифференцировать на руководителей высшего, среднего и низшего звеньев.

1) руководители федеральных государственных органов и их заместители, руководители государственных органов субъектов РФ, а также руководители органов местного самоуправления и их заместители;

2) руководящий состав отделов, подразделений внутри учреждения, организаций, в подчинении которого имеются руководители низшего звена;

3) руководители, осуществляющие управленческие функции в отношении рядовых исполнителей, а также лиц, не состоящих с руководителями в служебных отношениях[3].

Представители любой из классификационных групп обладают определенными должностными полномочиями, связанными с исполнением нормативных предписаний и установленного порядка.

В связи с этим они действуют в условиях типичной обстановки, характерной именно для определенной группы субъектов, что обуславливает возможность совершения должностного преступления и содержание избираемых способов посягательств.

В то же время принятие решения о совершении должностного преступления зависит от нравственных качеств, взглядов субъектов на установленные правила и сложившийся порядок осуществления должностных полномочий.

Субъекты должностных преступлений, так или иначе, ставят личные интересы выше служебных. Даже у субъектов, не разделяющих взглядов организаторов, подстрекателей, которые нередко соглашаются на совершение должностного преступления по причине нежелания понижения своего имиджа перед коллегами, потери доверия руководителей, личные интересы преобладают над всеми остальными.

Сами по себе указанные взгляды и отношения не являются автономной причиной совершения должностных преступлений. Эти посягательства, как и иные уголовно-наказуемые деяния, совершаются под влиянием комплекса причин. Среди них центральное место занимают антиобщественные установки субъектов, т.е. психологическая готовность к совершению преступления. По этому основанию могут быть выделены субъекты: испытывающие сомнения относительно возможности совершения должностных преступлений (так называемую «борьбу мотивов»); полагающие, что в данной ситуации должностное посягательство целесообразно и безопасно; просто не раздумывающие об уголовно-правовой оценке коррупционного деяния; принимающие решения о должностном злоупотреблении или превышении полномочий автоматически, под влиянием опыта совершения подобных деяний в прошлом.

Эти свойства личности субъектов отражаются в содержании реализуемых ими способов должностных преступлений, а также в действиях, выполняемых на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования.

У субъектов преступлений рассматриваемого вида из числа руководителей отмечается достаточно высокий образовательный уровень. Большинство из них имеют высшее образование, обладают специальными познаниями, которые нередко используются в ходе совершения преступлений и оказания противодействия предварительному расследованию.

Ряд руководителей, совершивших должностные преступления, имеют серьезные связи с разного ранга сотрудниками различных государственных учреждений, средств массовой информации, общественных и политических организаций. Такого рода отношения, именуемые административным ресурсом, также используются при совершении должностных преступлений и оказании противодействия расследованию.

Центральное место в структуре криминалистической характеристики занимают сведения о типичных способах совершения и противодействия расследованию преступлений рассматриваемой группы.

Трудности в описании способов злоупотребления должностными полномочиями вызваны и тем, что это преступление может совершаться с помощью активных действий, а также в форме бездействия, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, противоречило интересам службы и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов физических или юридических лиц, общества и государства п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» (далее – ППВС № 19).

Например, участковый уполномоченный, получив сведения, что в небольшом поселке, в котором он работал и проживал, предстоит встреча двух вооруженных групп, и, предполагая, что она может закончиться применением оружия и причинением физического вреда, не сообщил об этом в отдел полиции и срочно выехал за пределы места постоянного проживания. Встреча указанных лиц состоялась, действительно переросла в вооруженное столкновение, в ходе которого нескольким участникам был причинен вред здоровью различной степени тяжести.

Участковый уполномоченный был привлечен к уголовной ответственности за совершение преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ. Ему было инкриминировано злоупотребление должностными полномочиями, выразившееся в том, что он, заведомо зная о готовящемся преступлении, не выполнил возложенных на него законом обязанностей по предотвращению и пресечению преступления из личной заинтересованности, состоящей в нежелании портить отношения с жителями поселка, участвовавшими в указанной драке, а также в намерении скрыть свои незаконные отношения с субъектами вооруженного конфликта.

В данном случае злоупотребление выразилось в том, что участковый уполномоченный не сообщил о готовящемся преступлении, лично не принял мер к его предотвращению, и, имея право самостоятельно организовывать свою деятельность, использовал эти полномочия, чтобы уклониться от выполнения возложенных на него должностных обязанностей.

Описанные действия по уклонению от выполнения должностных обязанностей можно рассматривать и как сокрытие собственной осведомленности в рамках единого способа преступления. В то же время эти операции обеспечивали возможность бездействия. Участковый справедливо полагал, что граждане после обнаружения преступления обязательно сообщат об этом ему. При таком развитии ситуации уклониться от исполнения служебных обязанностей вряд ли удалось. Поэтому он решил не подвергать опасности собственную жизнь, деловую репутацию, а также не обострять отношения с участниками преступления, их близкими, проживающими в поселке, и на время выехал с постоянного места жительства.

Представляется, что наличие в числе обязательных признаков состава преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, корыстной или иной личной заинтересованности субъекта обуславливает в реальных ситуациях включение в способ посягательства не только актов бездействия, но и активных действий, в частности совершаемых взамен предусмотренных законом.

Способ злоупотребления должностными полномочиями необязательно должен включать в себя все три элемента: подготовку, совершение и сокрытие преступления. Некоторые из такого рода преступлений совершаются без подготовки и практически не скрываются.

При реализации подготовки она может состоять из действий по планированию предстоящих посягательств, определению средств достижения поставленной преступной цели, последовательности их использования. На данном этапе нередко составляются документы, необходимые для реализации должностных полномочий. При отсутствии оснований для осуществления должностных полномочий некоторые субъекты выполняют операции по фальсификации документов, содержащих ложные сведения о наличии такого рода оснований.

Например, высокопоставленный руководитель военного учреждения, используя свое должностное положение, добился выделения жилой площади своему сыну. Для этого он получил подложную справку, в которой была существенно занижена площадь принадлежащей ему квартиры. Кроме того, в справке было указано, что в квартире проживает сын субъекта, в действительности имевший собственное жилье. На основании рапорта субъекта и представленных документов его сыну было выделено жилье.

Иногда на стадии подготовки рассматриваемых деяний принимаются противоречащие действующим правовым предписаниям нормативные правовые акты, в которых устанавливаются исключения из общих правил. Эти исключения могут касаться оснований или процедуры реализации должностных полномочий.

Так, в некоторых населенных пунктах муниципальными органами незаконно принимаются решения о выделении на льготных условиях земельных участков отдельным категориям работников органов государственной власти и местного самоуправления.

На подготовительном этапе выполняются также операции по подысканию соучастников, распределению ролей, выбору способа, места и времени совершения преступления.

Действия по непосредственному совершению злоупотребления должностными полномочиями обычно характеризуются по направленности, при этом отмечается, что они совершаются вопреки интересам службы. Думается, что более подробная характеристика этого элемента способа должностных злоупотреблений может быть дана при анализе такого рода посягательств, совершающихся в различных сферах деятельности субъектами, относящимися к разным группам должностных лиц, обладающих не совпадающими по объему и содержанию полномочиями.

По содержанию должностные злоупотребления и правомерные действия по осуществлению должностных полномочий нередко трудно различимы. В некоторых случаях субъекты злоупотреблений придают преступным действиям вид вполне правомерный, используя эффективные меры по сокрытию совершенного преступления. Чаще всего для этого предоставляются фальсифицированные документы, содержащие недостоверные сведения о том, что действия выполняются уполномоченным субъектом в интересах службы[4].

В целях сокрытия используются и такие условия обстановки совершения преступления рассматриваемого вида, как отсутствие на месте посягательства лиц, которые могут помешать реализации криминального замысла[5].

Подготовка к превышению должностных полномочий может заключаться в принятии должностным лицом незаконных нормативных правовых актов, якобы предоставляющих субъекту права и обязанности, в действительности, не относящиеся к его компетенции.

На этой же стадии могут фальсифицироваться документы о мнимом отсутствии возможностей для соблюдения установленных законом предписаний. Так, могут представляться документы, содержащие ложные сведения об уведомлении в действительности не приглашавшихся обязательных участников, участие которых предусмотрено регламентом осуществления процедуры, которые могли бы помешать совершению преступления. В некоторых ситуациях представляются подложные документы об уважительных причинах отсутствия таких лиц.

Составляются документы и на стадии непосредственного превышения должностных полномочий. Эти документы отражают, либо мнимое содержание выполненных действий, либо осуществление их неуполномоченным субъектом, без соблюдения всех процедур по согласованию, получению разрешений, утверждению и т.п.

Преступления, предусмотренные ст. 286 УК РФ, обоснованно классифицируются на насильственные и не связанные с физическим насилием.

В способ ненасильственного превышения полномочий могут включаться действия, относящиеся к компетенции не совершавшего их субъекта, а иных лиц; требующие получения согласия, разрешения коллегиального органа, одного или нескольких должностных лиц; совершенные виновным, не взирая на установленные правовые запреты, или с выдачей незаконного разрешения на их нарушение.

Нередко такого рода превышения должностных полномочий, совершаемые из корыстных побуждений, связаны с реализацией государственного имущества по заниженным ценам и его передачей безвозмездно, завышением цен на полученные услуги, приобретенные товары и т. п.

Способы физического насилия весьма разнообразны и в наиболее общем виде могут быть представлены как действия по причинению жертве вреда здоровью разной степени тяжести, убийство, изнасилование, создание условий, причиняющих жертве физические страдания (отказ в пище, воде, сне, отдыхе и т. п.).

Сокрытие рассматриваемого вида преступлений существенно не отличается от сокрытия злоупотреблений должностными полномочиями. Как известно, под сокрытием преступления понимаются операции по воздействию на информацию о готовящемся или совершенном преступном посягательстве в целях уклонения виновного от ответственности[6].

Для сокрытия готовящегося посягательства, прежде всего, избираются условия места и времени, в которых отсутствуют субъекты, способные помешать реализации преступного намерения.

К операциям по сокрытию относятся также фальсификация документов, отражающих выполнение действий по службе, их утаивание и уничтожение.

Необходимо отметить, что приведенные особенности способов совершения должностных преступлений анализируемого вида обуславливают специфику механизма следообразования. Поскольку в названные способы включаются множественные операции с документами, то именно они и являются одним из важнейших носителей следов преступления.

При оценке механизма следообразования следует учитывать, что совершение преступлений, предусмотренных ст. 285, 286 УК РФ, нередко соединено с другими посягательствами. В таких ситуациях образуются следы нескольких видов преступлений, в том числе не относящихся к должностным.

Доминирующими следами совершения данного вида преступлений как правило являются, в зависимости от распространения: идеальные следы, отобразившиеся в сознании и представлении людей; документы с признаками интеллектуального подлога; документы с признаками материального подлога; документы, в которых отобразились определенные события, факты и обстоятельства, предопределившие или повлиявшие на способ или обстановку злоупотребления либо превышения полномочиями. В следственной практике встречаются так называемые иные следы, в том числе и те, где следовоспринимающими объектами выступают различные материальные ценности (в том числе и денежные средства), имеющие индивидуально-определенные признаки с возможностью идентификации. Также большее значение при расследовании преступлений рассматриваемого вида, приобретают электронно-цифровые следы, содержащиеся в сети Интернет, в мобильных устройствах, и в персональных компьютерах должностных лиц[7].

Широкая распространенность противодействия расследованию является особенностью преступлений подобного рода. Некоторые субъекты используют свой административный ресурс, помощь средств массовой информации для оказания давления на органы расследования, пытаются ограничить доступ следователя к документам, содержащим информацию о содеянном, оказывают незаконное воздействие на свидетелей, специалистов, пытаются формировать ложные представления у населения, его отдельных групп о произволе со стороны следствия в отношении якобы невиновных субъектов преступления и т.п.